지방정부의 공공근로사업에 대한 공무원의 인식과 평가에 관한 연구(임동진 박사학위 논문)

지방정부의 공공근로사업에 대한 공무원의 인식과 평가에 관한 연구(임동진 박사학위 논문)

 

Ⅰ. 서 론

 

1970년대의 고도성장기를 거쳐서 눈부신 성장을 거듭한 한국경제는 1990년대 후반기에 불어닥친 외환위기로 인하여 파국으로 치닫게 되었고 급기야 IMF 지배체제로 들어서게 되었다. IMF에서는 한국경제의 회생을 위하여 사회전반에 걸친 강력한 구조조정을 요구하게 되었고, 이러한 요구를 수용한 한국정부와 재계에서는 공적 부문과 사적 부문을 가리지 않고 강력한 구조조정을 실시하게 되었다.

구조조정의 여파로 대량실업자가 불가피해지고 경기는 계속적으로 위축되어 회생의 기미를 보이지 않자, 정부는 고용정책기본법 제28조를 근거로 하여 실업의 장기화를 막고, 실업자의 생계보장과 근로의욕의 고취 등을 위하여 1998년 4월 전격적으로 공공근로사업을 실시하게 되었다(김필두, 1999: 209).

1997년 겨울의 IMF 금융위기 전까지 한국에서의 노동시장프로그램에 대한 공공지출은 미미한 수준이었다. 1990년대 한국은 이러한 프로그램에 GDP의 0.1%에도 못 미치는 액수를 지출하였는데, 이는 OECD 국가 중 가장 낮은 수준이었다. 이렇게 공공지출이 상대적으로 적은 것은 낮은 실업률에 기인한 것이다(OECD, 1998: 148). 한국경제는 압축된 경제성장으로 경제분야 중 비농업부문에서 지속적으로 새로운 일자리를 창출하여 왔고, 결과적으로 수십 년 동안 거의 완전고용 상태에 익숙해져 있었다. 그러나 이러한 상황의 결정적인 변화는 IMF 금융위기 이후에 나타나기 시작하였다. 1998년의 한국경제는 심각한 경기후퇴에 의해 고용시장은 급격히 반전되었고, 실업률이 1998년에는 6.8%, 1999년에는 6.2%까지 상승하였다. 이에 따라 실업대책에 대한 한국의 공공지출은 1998년 GDP의 1.26%, 1999년의 1.87%까지 팽창하였다(정인수 외, 2000 ; 서울시정개발연구원, 1999: 3).

한국정부의 실업대책으로써의 공공지출에서 주목할 만한 사실은 소극적 소득지원대책과 실업자들의 노동시장과 일자리에 접근할 수 있는 기회를 조성하는 적극적 지원대책 사이의 균형을 유지하였다는 점이다. OECD국가들에서는 일부국가들을 제외하고는 소극적 정책에 대한 지출이 적극적 정책에 대한 지출분 보다 훨씬 크다. 그런데 한국의 경우 소극적 소득지원정책에서 적극적 노동시장정책으로 공공재원을 이전하는 원칙을 조화롭게 유지하였다는 것이다(Martin, 1998).

또한, 한국의 사회지원프로그램은 대체적으로 그 수준이 미비하며, 그 수혜자격을 부여받는 데에도 많은 제한이 있다. 이러한 사회지원프로그램이 부족한 한국은 IMF로 인해 고용보험의 대상이 되지 않는 수많은 실업자들과 동시에 생활보호사업으로 보호되지 못하는 빈곤층을 수용할 필요성을 발견하게 되었다. 공공근로사업이 소득보전과 사회보장의 체계에서 결정적인 실업대책으로 떠오른 것은 이러한 맥락을 갖고 있다.

그러나 이러한 공공근로사업의 필요성에도 불구하고 준비가 미비 된 지방자치단체의 몇몇 사업들로 인해 비효율적이고, 비생산적이라는 지적이 대두되었고, 시민들은 공공근로사업은 ‘불필요하게 만든 일’이라는 부정적 인식이 확산되었다. 또한 이외에도, 대상사업의 선정, 대상자 선정기준결정, 근로시간과 임금수준 결정 등에 많은 문제점을 노출하였다.

이러한 문제인식 하에 공공근로사업의 기획과 집행, 관리자인 지방공무원들은 공공근로사업에 대하여 어떠한 인식과 평가를 하고 있으며, 이를 통해 실업대책(공공근로사업 포함)에 대하여 보다 바람직한 정부의 역할과 방향성, 효과적인 전달체계구축 등, 실업대책의 효율성을 제고하기 위한 방안이 무엇인지를 규명하는 것이 본 연구의 목적이다.

 

Ⅱ. 공공근로사업에 대한 이론적 논의

 

1. 공공근로사업의 의의와 효과

 

공공근로사업은 경기침체로 말미암은 대규모 구조조정과정에서 대량으로 발생하는 실직자가 새로운 직장을 구하는 동안 한시적으로 공익성이 높은 공공부문에 고용하여 최저생계비를 보장해 줌으로써 실직자의 생활안정을 도모하는 것을 목적으로 한다(행정자치부, 1999). 따라서 공공근로사업은 실직자의 생계보호, 고용창출, 공익성 확보 등의 목표를 동시에 충족시키고자 하는 목적을 가지고 있다고 할 수 있다(김미곤, 1999: 6).

한국의 경우 1998년에는 공공근로사업으로 1조원이 쓰여졌으며, 1999년에는 2.5조원이 쓰여졌다. 이에 따라 공공근로사업의 운영과 실적과 관련하여 많은 문제점들이 야기되었고 사업의 효율성과 효과성에 대한 논의와 함께 예산낭비라는 부정적인 인식도 함께 확산되어 갔다. 그러나 공공근로사업이 비록 공식적으로 적극적 정책이면서도 소극적인 보충적인 소득지원의 중요한 역할을 한다는 것이다. 이러한 현상은 선진국에서도 나타나는 일반적인 현상이다. 즉, 적극적인 노동정책은 실업률이 높고 지속적인 기간에 실시되지만, 사업의 효율성 목표에서 사회적 목표로 전환되면서 점점 뜻하지 않게 ‘소극적인’ 정책으로 변한다는 것이다(OECD, 1998 ; 이주희, 2000). 따라서 공공근로사업이 오직 총량적인 고용과 실업에 대한 사업이 순효과 만으로 평가되어서는 안 되는 이유이다.

공공근로사업이 특히 저기술자, 장기실업자, 저소득층 세대주 실업자와 같은 높은 실업위험에 처해 있는 주요한 타겟그룹을 사실상 포괄하였는가는 공공근로사업의 분배효과를 측정하는 중요한 지표이다.

공공근로사업과 같은 직접적인 고용창출사업의 효과는 민간부문에 의해 충족되지 않는 수요를 충족시켜줄 수 있는 일자리를 증가시키는 것이다. 공공부문의 일자리창출에 대한 직접적 효과는 중요하다. 그러나 노동시장 및 평가에 대한 연구(Forslund and Krueger, 1994 ; Calmfors, 1994)에서는 총 효과에서 사하중손실, 전치효과, 대체효과를 제외한 순 일자리 창출효과는 예상보다 훨씬 작을 수 있다고 지적하고 있다. 또한 공공부문의 일자리창출은 사업참여자들의 노동시장 성과에 바람직할 수도, 안 할 수도 있는 간접적 고용효과를 낳을 수 있다. 이러한 일자리 창출에 대한 공공근로사업의 효과를 고려할 때는 다음의 사항들이 충분히 검토되어야 한다.

첫째, 참여자들에 대한 노동시장 성과는 항상 긍정적인 것만은 아니다. 사업참여는 그들을 낙인찍어 재고용 기회와 미래소득을 감소시킬 수 있다. 둘째, 공공고용프로그램에 의해 발생된 순고용은 사하중손실의 발생 또는 예를 들어 지방정부가 그렇지 않으면 창출하였을 일자리를 창출하기 위해 중앙보조금을 이용하였을 때와 같은 재정대체에 비례하여 감소한다(Erhell et al, 1996). 셋째, 공공근로사업의 고용창출효과는, 만약 사업이 참여자들을 하여금 계속적으로 사업에 의존케 한다면 감소하며 이러한 문제를 함정(locking-in)효과라 한다. 따라서 참여자들이 계속 참여를 원하는지 그리고, 얼마나 참여가 지속될 것인지를 연구할 필요가 있다. 넷째, 공공근로사업과 같은 보조된 고용계획은 부가적 일자리 창출 이외의 수많은 목적을 가질 수 있다. 즉, 개인들로 하여금 계속적으로 취업과 연계하도록 도와주고, 그들의 동기와 기술을 유지하게 함으로써 효율적 노동공급을 고양시킬 수 있다(OECD, 1998).

외국의 경우 대부분의 공공근로사업에 대한 연구들은 심각한 사하중손실(dead-weigh loss), 전치효과(displacement effect), 및 대체효과(substitution effect)로 인해 비효율적이라는 것을 나타낸다(OECD, 1998). 그러나 공공근로사업의 전반적인 효과들은 측정이 용이하진 않지만, 기대했던 것 보다 더 유용하다는 것 또한 사실이다. 그 이유는 이 사업이 유효수요를 창출, 경기를 부양하고, 저소득층 장애자, 고령층, 자녀들에게 더 필요한 서비스를 제공하기 때문이다.

한국의 공공근로사업에 대한 평가를 살펴보면 ’98～99년의 기간에 총 3조 2,240 억 원의 예산을 투입하여 연인원 1,953천명에게 일자리를 제공하였다(강병구, 2000). 한국노동연구원 외(2000)의 분석결과에 의하면, 실업자 구제효과는 ’99년 상반기에 1.5%포인트의 실업률의 감소로 평가되고, 사업참여자의 최저생계비 충족률 및 소득보전율은 ’98년 1단계부터 ’99년 3단계까지의 기간에 각각 62.8%, 68.8%로 나타났다. 또한 공공근로사업 참여자의 (재)취업률은 26.5%를 기록하였으며, 고기술 정보화사업, 행정보조업무, 교육지원사업, 인턴제 참여자의 (재)취업률이 다소 높은 것으로 나타났다. 그 외의 공공근로사업의 실시에 따른 긍정적 측면과 부정적 측면으로 살펴보면 다음과 같다.(김필두, 1999: 218-219 ; 행정자치부, 1999: 11-12).

공공근로사업의 긍정적인 측면은 먼저, 현행 사회보장제도를 보완해 주는 효과를 가지고 있다. 1995년 고용보험제도가 도입됨으로써 우리 나라는 국민연금, 의료보험, 산재보험, 고용보험 등 4대 사회보험체계가 갖추어졌기 때문에 공적부조와 사회복지서비스제도를 축으로 하는 외형적인 사회보장제도의 기본 틀을 갖추게 되었다. 그러나, 고용보험은 도입시기가 짧기 때문에 극히 일부의 실업자에게만 그 혜택이 돌아가고, 공공부조와 사회복지서비스의 경우는 재원 등의 부족으로 실제로 도움이 필요한 대상자의 일부에게만 혜택을 주고 있는 마당에 다른 실업자에게까지 손을 뻗칠만한 여력이 없다. 따라서 IMF의 여파로 인하여 대량으로 발생한 실업자들을 현재의 사회보장체제 내에 수용하기는 지극히 어렵게 되었다. 공공근로사업은 이러한 사회보장의 사각지대에 놓이게 된 실업자와 실직자를 보호하기 위한 임시적 사회보장 프로그램이다. 따라서 공공근로사업은 실직자와 실업자들에게 최소한의 생계보장을 해주는 탄력적이고 단기적인 실업대책으로 실업자 수의 증감에 탄력적으로 대응할 수 있고 구조적인 복지비용 증가를 억제하는 효과를 가지고 있다. 또한 공공근로사업은 가장 어려운 사람들의 자발적 참여에 의한 사회복지의 배분방식인데, 현재 공공근로사업은 일반적인 실업수당 지급이 현실적으로 어려운 비교적 저소득층 단순노무직 실업층이 많이 참여하고 있어서 이들에게 효과적인 사회보장 시책이라고 할 수 있다.

둘째, 사회적, 정치적 안전망의 구축효과가 있다. 갑자기 불어난 실업자들이 생활고에 시달리다보면 가정불화, 이혼, 가출 등 안정된 사회생활의 기반이 되는 가정의 해체를 가져오게 되고, 자신의 불행을 정부나 사회의 탓으로 돌리게 되어 쉽게 범죄의 유혹에 넘어가게 된다. 실업자의 증가로 인한 사회불안에 대응하는 수단으로서, 공공근로사업을 통하여 실업자에게 일거리와 노임을 함께 지급하여 가정의 해체를 막고 사회불안 요소를 최대한 억제하는 효과를 얻을 수 있다.

셋째, 근로의식을 보전시키는 효과를 얻을 수 있다. 실업자들에게 단순히 실업수당만을 지급하는 방식에서 자칫 나타날 수 있는 노동기피, 도덕적 해이 등의 현상을 공공근로사업을 통하여 예방할 수 있다. 실업자들에게 사회적으로 기여할 수 있는 일터를 제공하여 노동의 보람과 사회적 연대를 제공하는 것이 공공근로사업의 목적이다.

넷째, 공공근로사업은 사회적 생산에 기여할 수 있다.

공공근로사업의 부정적인 측면은 먼저, 공공근로사업의 발굴에 있어서 단순노무를 요구하는 사업, 공공서비스보조나 사무보조 등에 집중되어서 전문인력과 고급인력을 활용할 수 있는 사업을 개발하는 등 사업발굴에 있어서의 융통성이 부족하다. 둘째, 일부 공공근로사업은 관리인력의 부족 등으로 관리소흘과 참여자들의 공공근로에 대한 이해부족으로 적당하게 시간만을 때우고 돈을 받아 가는 방식으로 진행되어 사회적 생산성과 근로의식 유지라는 목표를 벗어났다. 셋째, 충분한 검토와 사전조사를 바탕으로 실시되지 못했으므로 시행착오를 극복하기 위하여 목표와 계획이 단기적으로 변경됨에 따라 지자체들의 장기적이고 안정적인 대응이 어려운 경우가 많았다. 마지막으로, 공공근로사업의 근로기간이 1회에 3개월로 한정되어 있고 신청자수가 투입인원보다 훨씬 많음으로 인해 근로기간이 3개월 이상 연속으로 이루어지기 어렵기 때문에 실업자, 저소득층 등의 최소한의 생계보장수단으로서의 안정성이 부족하다는 것 등이다.

 

2. 공공근로사업 평가의 필요성과 평가기준

 

일반적으로 노동시장정책에 대한 평가(evaluation)란 노동시장정책의 목표와 실행 및 효과를 체계적․비판적으로 분석하는 활동을 의미한다(Hasan, 1991). 또한 모니터링(monitoring)은 평가에 비해 명확한 개념이 존재하지 않지만, 대체적으로 프로그램의 실행과 설계를 개선하기 위해 노동시장정책의 수량적 지표와 성과(결과)를 정기적으로 관찰하는 활동을 의미한다(Auer and Kruppe, 1996). 이러한 평가와 모니터링은 1980년대 들어 선진각국에서 예상상의 제약과 노동시장정책 추진의 분권화 경향의 이유로 관심을 갖기 시작하였다.

미국의 경우에는 대학은 물론 업존고용연구소(Upjohn Institute for Employment Research), Abt Associates등과 같은 독립적인 연구기관들이 연방정부나 주정부와 용역계약을 맺고 프로그램별로 평가를 실시하는 경우가 많다. 캐나다의 경우 인력개발부(HRD Canada)에서 각 실업대책사업의 목표달성 정도를 주기적으로 평가하며, 독일은 연방고용청 내의 노동시장 및 직업연구소(Institute for Labour Market and Occupational Research)에서 실업대책사업별 효과 분석을 지속적으로 실시하고 있다.

한국정부는 1998년에 10조원 규모의 재원을 투입하여 공공근로사업을 비롯한 다양한 실업대책 프로그램을 실시하였으나 경험해 보지 못한 대량실업사태를 맞이하여 충분한 준비 없이 실업대책사업을 추진하게 되었기 때문에 많은 문제점이 발생하여 정부의 실업대책에 대한 불신과 비판이 제기되어 왔다. 실업대책 중 특히 공공근로사업의 실효성이 떨어지는 가장 중요한 원인은 공공근로사업을 상시적으로 점검․평가하고 개선안을 제시하는 평가체계의 부재에 있다고 본다(임동진, 2001: 193). 따라서 공공근로사업의 실효성과 효율성을 높이고 국민의 신뢰도를 제고하기 위해서는 공공근로사업에 대한 목표와 실행 및 효과를 체계적으로 점검․평가하고 개선방안을 제시하는 제도적 장치와 지속적인 연구가 필요하다(한국노동연구원, 1998: 259-260).

 

〈표-1〉평가영역과 평가지표

평 가 영 역	평 가 지 표
사회적 안전망 확보	- 저소득층 생계보전 효과, - 실업난 해소여부
근로의욕의 유지	- 근로의욕보전여부, - 근로의욕저하여부
사회적 생산성	- 예산낭비여부
국가와 지역경제의 활성화	- 지역개발 및 경제회생 정도 - 사기업체 인력난 가중여부
사업의 운영의 안정성과 지역적 적합성	- 실업자의 취업유도 - 비경활인구참여의 정도

 

이러한 평가의 필요성에 대하여 본 연구에서는 평가영역을 크게 ①사회적 안전망 확보, ②근로의욕의 유지, ③사회적 생산성, ④국가와 지역경제의 활성화, ⑤사업운영의 안정성과 지역적 적합성 영역으로 구분하였다. 먼저, 첫 번째 평가 기준은 실업자 구제를 위한 사회적 안전망의 확보이다. 실업자구제를 위한 사회적 안전망의 확보는 공공근로사업이 추구하는 가장 중요한 목표가 된다. 두 번째 평가기준은 실업자의 근로의욕을 계속적으로 유지해 나가는데 도움이 되었느냐 이다. 세 번째 평가기준은 사회적 생산성이다. 사업의 결과가 사회적으로 얼마나 도움이 줄 수 있는가 이다. 네 번째 평가기준은 공공근로사업이 얼마나 국가와 지역경제의 활성화에 도움을 주었느냐 이다. 다섯 번째 평가기준은 사업운영의 안정성과 지역적 적합성이다. 공공근로사업의 운영이 효율적이고 안정적이어서 그로 인한 부작용이 최소화되는 정도가 공공근로사업의 성공여부를 평가하는 관건이 된다.

이러한 평가영역을 토대로 구체적으로 평가지표를 구성하였으며 〈표-1〉과 같다.

 

Ⅲ. 연구방법 및 조사설계

 

1. 설문조사 방법 및 분석기법

 

지방자치단체의 공공근로사업에 대한 평가주체는 사업참여자, 일반주민, 담당공무원으로 구분할 수 있다. 본 연구에서는 공공근로사업의 평가주체를 공공근로사업을 기획, 관리, 집행을 담당하는 공무원으로 하였다. 담당 공무원을 평가주체로 택한 이유는 이들이 실제 사업을 직접 관리하고 집행하는 집단이고, 또한 이들의 사업에 대한 경험과 인식이 다른 집단에 비해 전문화되어 있을 것으로 판단했으며, 이들의 사업에 대한 문제인식여하에 따라 사업의 효율성과 효과성이 달라질 수 있다고 판단했다. 그러나 사업참여자와 일반주민들의 사업에 대한 인식과 평가가 결여되어 있어 사업에 대하여 균형적인 시각을 갖는데는 한계가 있다고 판단된다.

설문조사표의 주요 내용은 전국의 14개(충남, 제주제외)광역자치단체와 기초자치단체의 공무원을 대상으로 지자체 공공근로사업에 대한 업무환경과 사업성과와 평가에 대한 인식을 중심으로 크게 4개의 변수인 ①사회인구학적 변수, ②공무원의 업무환경에 관한 변수, ③공공근로사업의 성과에 관한 변수, ④공무원의 업무효율성 및 실업대책의 평가에 관한 변수로 구분하여 총 38개의 질문으로 구성하였다. 조사연구에 사용된 주요 변수의 목록을 살펴보면 다음의〈표-2〉와 같다.

응답자의 인식과 태도에 관한 변수의 측정방법으로 ①공무원의 업무환경에 관한 변수, ②공공근로사업의 평가에 관한 변수, ③공무원의 업무효율성 및 실업대책의 평가에 관한 변수 등은 Likert 5점 척도로 측정하였다(예: ‘매우 안 됨’ 1점 - ‘보통’ 3점 - ‘매우 잘 됨’ 5점 등).

설문조사는 1999년 7월～8월 사이에 전국 14개의 광역자치단체(충남, 제주제외)를 대상으로 하였고, 조상대상 기초자치단체를 구체적으로 살펴보면, 경기도(수원, 안산, 하남, 군포, 구리, 남양주), 강원도(강릉), 경상도(김해, 양산, 창원, 진해, 진주, 밀양, 마산, 경산, 경주, 영천, 상주, 문경, 김천, 포항, 구미, 영주, 충무), 충북(청주), 전라도(전주, 목포, 순천, 나주)이다.

조상대상은 광역과 기초자치단체(광역시․도청, 시․군․구청, 읍면동 사무소)에서 근무하는 공공근로사업을 담당하는 공무원을 대상으로 지역별로 단순무작위추출법(simple random sampling)을 이용하여 공무원 600명을 대상으로 설문조사를 하였고, 조사결과 585개의 설문지를 회수하였다(설문지회수율 97.5%).

 

〈표-2〉주요 변수의 목록

주 요 변 수	문 항 내 용
사회인구학적 변수	①성별, ②연령, ③교육수준, ④근무기관, ⑤근무지역 ⑥근무년수, ⑦공공근로사업 담당기간, ⑧현근무부서
공무원의 업무환경에 관한 변수	①인력의 적절성, ②교육강화필요성, ③권한책임부여의 정도 ④행정체계의 단순화, ⑤업무분업화, ⑥타부서와의 연계성, ⑦지자체간 상호정보교환, ⑧업무량, ⑨외부간섭, ⑩업무여건, ⑪부서 내의 업무연계성, ⑫지역주민의 민원발생정도
공공근로사업의 평가에 관한 변수	①저소득층생계보전효과, ②실업난해소여부, ③참여자의 근로의욕보전, ④참여자 근로의욕저하, ⑤예산낭비여부, ⑥지역개발․경제회생정도, ⑦사기업체 인력난가중여부, ⑧실업자 취업유도, ⑨비경활 인구참여의 정도,
공무원의 업무효율성 및 실업대책의 평가에 관한 변수	①확대할 사업, ②축소할 사업, ③확대․축소할 이유, ④공공근로사업예산규모의 적절성, ⑤정부실업대책의 평가, ⑥가장 중요한 고용안정 대책, ⑦현 경제상황과 정부의 실업전반에 대한 인식, ⑧공공근로사업의 방향성, ⑨참여자의 임금수준

 

통계분석방법으로 빈도분석과, 교차분석(χ2분석), 행정계층별 인식차이를 분석하기 위한 분산(ANOVA)분석, 정부의 실업대책의 성과에 대한 인식을 종속변수로 하고, 인구사회학학적 변수, 업무환경변수, 공공근로사업에 대한 인식 등의 변수를 독립변수로 하여 다중회귀분석(OLS)을 하였다.

 

2. 조사 응답자의 특성

 

조사응답자의 주요 인구사회학적 특성을 살펴보면〈표-3〉와 같다. 성별로 살펴보면 남성이 83.2%, 여성이 16.8%의 분포를 보이고 있다. 연령별로 보면 20대가 9.1%, 30대가 55.0%, 40대가 30.4%, 50대 이상이 5.5%의 분포를 보이고 있다. 교육수준을 살펴보면 중졸이하가 0.3%, 고졸이 33.6%, 전문대졸이 17.8%, 대졸이 46.1%, 대학원졸이 2.1%로 대졸의 비중이 가장 많이 차지하고 있다. 설문응답자의 광역자치단체별로 구분하면 특별․광역시는 51.1%이고, 광역도 48.9%로의 분포로 나타나고 있다. 또한 조사대상자의 근무처를 살펴보면, 광역시․도청이 5.8%, 시․군․구청이 72.1%, 읍․면․동사무소가 22.1%를 차지하고 있다.

공무원의 근무연수는 5～10년이 102명으로 전체의 42.3%, 그 다음으로 11～15년이 24.9%, 5년 미만이 16.6%, 20년 이상이 16.2%의 순으로 나타나고 있다. 표집대상의 지역적 분포를 살펴보면 서울 12.1%, 부산 10.4%, 대구 5.8%, 인천 7.4%, 광주 3.4%, 대전 5.1%, 울산 6.8%, 경기 12.6%, 강원 2.9%, 충북 1.7%, 경북 1.32%, 경남 11.5%, 전북 1.7%, 전남 5.3%로 나타났다.

 

 

 

〈표-3〉표본의 인구사회학적 특성

변 수	항 목	빈 도	비 율(%)	변 수	항 목	빈 도	비 율(%)
성 별 (N=585)	남 성	487	83.2	근속연수 (N=585)	1년 미만	2	0.3
	여 성	98	16.8
					1년～5년	196	33.6
연 령 (N=585)	20 대	53	9.1
					5년～10년미만	104	17.8
	30 대	322	55.0
	40 대	178	30.4
					10년～15년미만	269	46.1
	50대이상	32	5.5
					15년이상	12	2.1
교육정도 (N=583)	중 졸	2	0.3
	고 졸	196	33.6
				거주지역 (N=585)	서울	71	12.1
	전문대졸	104	17.8
					부산	61	10.4
	대 졸	269	46.1
					대구	34	5.8
	대학원졸	12	2.1
					인천	43	7.4
소속광역 단 체 별 (N=585)	특별․광역시	299	51.1
					광주	20	3.4
	광역도	286	48.9
					대전	30	5.1
					울산	40	6.8
공무원 근무처 (N=585)	광역시․도청	34	5.8
					경기	74	12.6
					강원	17	2.9
					충북	10	1.7
	시․군․구청	422	72.1
					경북	77	13.2
					경남	67	11.5
	읍면동사무소	129	22.1
					전북	10	1.7
					전남	31	5.3

 

Ⅳ. 分析結果

 

1. 담당 공무원의 업무환경에 관한 인식과 평가

 

공공근로사업 업무를 담당하는 공무원들이 자신의 업무환경에 대한 인식과 평가를 살펴보면〈표-4〉와 같다. 전 평가항목에 있어서 보통(3.0)을 약간 상회하고 있으며, 타부서와의 연계성(3.78), 업무량(3.77), 지자체간 상호정보교환(3.71), 행정체계의 단순화(3.67), 업무분업화(3.66), 인력의 적절성(3.60), 업무여건(3.50), 교육강화의 필요성(3.44), 권한책임부여의 정도(3.37), 민원발생의 정도(3.30), 외부간섭의 정도(3.26), 부서내 업무연계성(2.92)의 순으로 나타나고 있다.

행정계층별로 업무환경에 대한 인식과 평가에 대한 차이를 살펴보면, 업무량, 부서내 업무연계성, 민원발생의 정도에서 차이가 났다. 특히 부서내 업무연계성의 평가항목에서 광역시․도청(2.88), 시․군․구청(3.0), 읍면동사무소(2.65)로 광역시․도청과 읍면동사무소에 비해 시․군․구청에서 부서내의 업무연계성이 더욱 필요한 것으로 분석되었다. 또한 민원발생의 정도에서 보면 광역시․도청(2.91), 시․군․구청(3.27), 읍면동사무소(3.52), 업무량을 보면, 광역시․도청(3.56), 시․군․구청(3.75), 읍면동사무소(3.91)로 나타나 사업의 집행기관인 일선행정기관일수록 지역주민의 민원발생과 업무량이 많은 것으로 나타나고 있다.

〈표-4〉업무환경에 대한 인식과 평가

변수 근무지	인력의 적절성		교육강화의 필요성		권한책임부여의 정도
	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)
광역도․시청	3.29(34)	1.543(.215)	3.32(34)	.730(.691)	3.29(34)	1.202(.301)
시․군․구청	3.61(420)		3.44(420)		3.41(421)
읍면동사무소	3.64(129)		3.47(129)		3.27(129)
전체평균(n)	3.60(583)		3.44(583)		3.37(584)
변수 근무지	행정체계의 단순화		업무분업화		타부서와의 연계성
	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)
광역도․시청	3.53(34)	1.539(.215)	3.42(34)	1.653(.192)	3.47(34)	2.218(.110)
시․군․구청	3.71(417)		3.65(419)		3.79(420)
읍면동사무소	3.58(129)		3.74(129)		3.81(129)
전체평균(n)	3.67(580)		3.66(581)		3.78(583)
변수 근무지	지자체간 상호정보교환		업무량		외부간섭의 정도
	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)
광역도․시청	3.74(34)	.401(.215)	3.56(34)	2.848(.050)	3.09(34)	.559(.572)
시․군․구청	3.74(421)		3.75(421)		3.27(421)
읍면동사무소	3.62(129)		3.91(129)		3.29(129)
전체평균(n)	3.71(584)		3.77(584)		3.26(584)
변수 근무지	업무여건		부서 내 업무연계성		민원발생의 정도
	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)
광역도․시청	3.21(34)	2.356(.096)	2.88(34)	7.681(.001)	2.91(34)	5.914(.008)
시․군․구청	3.55(421)		3.00(421)		3.27(418)
읍면동사무소	3.42(129)		2.65(127)		3.52(129)
전체평균(n)	3.50(584)		2.92(582)		3.30(581)

 

2. 공공근로사업의 성과에 대한 인식과 평가

 

공무원들의 공공근로사업의 성과에 대한 인식과 평가를 살펴보면〈표-5〉와 같다. 전반적으로 공무원들이 부정적 측면에서 평가한 항목은 지역개발 및 경제회생(2.83) 참여자의 근로의욕고취(2.46), 잠재적 실업자 취업유도(2.51), 사기업 인력난가중(3.22), 예산낭비(3.39), 비경제활동인구 참여(3.52), 참여자의 근로의욕저하(3.55)로 나타났고, 긍정적으로 평가한 항목은 실업난 해소(3.10), 저소득층 생계보전효과(3.61)로 나타났다. 이는 공무원들이 공공근로사업에 대한 평가를 실업난을 해소하고 저소득층 생계보전에 도움이 되었다고는 평가하나, 지역개발과 경제회생, 근로의욕저하, 사기업 인력난 가중, 예산낭비, 비경제활동인구 참여 등의 부정적인 요소가 많다고 지적하고 있다. 또한 행정계층별로 구분하여 평가항목을 보면, 실업난 해소, 지역개발과 경제회생, 예산낭비, 참여자의 근로의욕저하, 비경제활동인구 참여 등에서 통계적으로 차이가 난 반면, 저소득층 생계보전효과, 잠재적 실업자 취업유도, 사기업 인력난 가중의 문제는 통계적 차이가 나타나자 않은 것으로 나타났다.

특히, 광역시․도청보다 읍면동사무소를 내려갈수록 예산낭비, 근로의욕저하, 사기업 인력난 가중, 비경화인구참여 등의 부정적인 의견의 높게 나타났다.

 

〈표-5〉공공근로사업의 성과에 대한 인식과 평가

변수 근무지	실업난 해소		지역개발 및 경제회생		저소득층 생계보전효과
	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)
광역도․시청	3.38(34)	6.918(.001)	2.91(34)	6.288(.002)	3.59(34)	.869(.420)
시․군․구청	3.17(422)		2.90(422)		3.64(421)
읍면동사무소	2.81(129)		2.58(128)		3.52(129)
전체평균(n)	3.10(585)		2.83(584)		3.61(584)
변수 근무지	참여자의 근로의욕 고취		잠재적 실업자 취업유도		예산낭비
	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)
광역도․시청	2.82(34)	4.500(.011)	2.76(34)	2.994(.051)	3.18(34)	11.098(.000)
시․군․구청	2.49(421)		2.54(421)		3.30(421)
읍면동사무소	2.29(129)		2.33(129)		3.76(128)
전체평균(n)	2.46(584)		2.51(584)		3.39(583)
변수 근무지	참여자의 근로의욕 저하		사기업 인력난 가중		비경활인구 참여
	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)	평 균	F-value(sig)
광역도․시청	3.47(34)	3.704(.025)	2.97(34)	2.175(.115)	3.12(33)	5.785(.003)
시․군․구청	3.50(422)		3.19(422)		3.49(420)
읍면동사무소	3.76(128)		3.35(128)		3.74(128)
전체평균(n)	3.55(584)		3.22(584)		3.52(581)

 

 

3. 공공근로사업과 실업대책에 평가에 대한 인식과 평가

 

공공근로사업은 크게 4가지 사업으로 구분된다. 4가지 사업은 정보화 추진사업(예: 산업정보, D/B구축 등), 공공생산성 사업(숲 가꾸기, 중소기업 기술인력 지원 등), 공공서비스 사업(예: 저소득 아동 생활지도, 방문간호사업 등), 환경정화 사업(예: 국립공원 정화, 고속도로변 환경정비 등)이다.

공무원을 대상으로 공공근로사업 중 확대시켜야 할 사업에 대한 조사 결과, 공공생산성 사업이 40.2%로 가장 높게 나타났고, 그 다음이 정보화사업 34.2%, 공공서비스사업 15.6%, 환경정화사업의 순으로 나타났다. 공공생산성 사업의 경우, 읍․면․동사무소에서 근무하는 공무원이 46.0%, 광역시․도청 공무원이 44.1%로 전체 평균치인 40.2%보다 높게 나타나, 시․군․구청 공무원보다 공공생산성사업에 대한 평가가 양호하다는 것을 알 수 있다.

일부 공공근로사업을 확대시켜야 할 이유에 대한 설문결과, 사업의 생산성이 높다는 비율이 35.9%로 가장 높게 나타났고, 고용창출 효과가 28.7%, 지역복지확대 18.0%의 순으로 나타났다. 반면 지자체 숙원사업 8.1%, 저소득층 생계보전 6.4%, 사업관리 용이 1.4%의 순으로 나타났다.

〈표-6〉확대시켜야 할 공공근로사업

사업명 지역	정보화사업	공공생산성 사업	공공서비스 사업	환경정화사업	계(N)
광역시․도청	20.6	44.1	14.7	12.1	100(34)
시․군․구청	34.1	38.2	17.5	10.2	100(422)
읍면동사무소	38.1	46.0	9.5	6.3	100(126)
계	34.2	40.2	15.6	10.0	100(582)
χ2=13.56, df=6, p=.035

 

〈표-7〉확대시켜야 할 이유

이유 지역	고용창출효과	지자체 숙원사업	사업의 생산성	사업관리 용이	저소득층 생계보전	지역복지 확대	기타	계(N)
광역시․도청	18.2	3.0	42.4	0.0	6.1	27.3	3.0	100(33)
시․군․구청	26.4	9.4	34.8	1.4	6.2	20.1	1.7	100(417)
읍면동사무소	38.8	5.4	38.0	1.6	7.0	8.5	0.8	100(129)
계	28.7	8.1	35.9	1.4	6.4	18.0	1.6	100(579)
χ2=20.97, df=12, p=.051

 

 

따라서 일부 공공근로사업을 확대시켜야 할 이유는 사업의 생산성과 고용창출효과, 지역복지 확대라고 할 수 있다. 그런데 실업대책의 일환인 공공근로사업이 고용창출효과 보다는 사업의 생산성을 우선적으로 고려해야 한다고 판단하는 이유는 사회적으로 공공근로사업에 대한 주민들의 인식이 부정적인 것에 기인한다고 판단된다. 그러므로 공공근로사업의 생산성을 높임으로써 이러한 부정적 인식을 해소할 수 있다고 판단해 공무원들이 고용창출효과 보다는 사업의 생산성을 가장 중요시하고 있는 것으로 생각된다.

 

〈표-8〉축소하여야 할 공공근로사업

사업명 지역	정보화사업	공공생산성 사업	공공서비스 사업	환경정화사업	계(N)
광역시․도청	8.8	20.6	26.5	44.1	100(34)
시․군․구청	12.4	17.0	17.2	53.3	100(418)
읍면동사무소	6.3	12.7	20.6	60.3	100(126)
계	10.9	16.3	18.5	54.3	100(578)
χ2=8.35.56, df=6, p=.214

 

공공근로사업 중 축소시켜야 할 사업에 대한 조사 결과, 환경정화 사업이 54.3%로 가장 높게 나타났고, 그 다음이 공공서비스사업 18.5%, 공공생산성사업 16.3%, 정보화사업의 순으로 나타났다. 환경정화사업의 경우, 읍․면․동사무소에서 근무하는 공무원이 60.3%으로 전체 평균치인 54.3%보다 훨씬 높게 나타나, 읍면동사무소 공무원들이 특히 환경정화사업에 대한 평가가 상당히 부정적임을 알 수 있다. 이는 실제로 읍면동 사무소 공무원들이 공공근로사업을 집행관리하면서 환경정화사업의 관리의 어려움과 업무 생산성의 저하로 인한 주민들의 부정적인 인식의 확대 등으로 인한 것으로 판단된다.

 

〈표-9〉축소하여야 할 이유

이유 지역	숙원사업이 아님	해당부문 인력난	사업의 생산성	사업관리 어려움	저소득층 참여저조	예산낭비	기타	계(N)
광역시․도청	0.0	9.1	63.6	9.1	0.0	18.2	0.0	100(33)
시․군․구청	5.5	11.1	53.0	4.8	4.3	19.5	1.7	100(415)
읍면동사무소	3.2	5.6	61.9	5.6	2.4	19.0	2.4	100(126)
계	4.7	9.8	55.6	5.2	3.7	19.3	1.7	100(574)
χ2=11.93, df=12, p=.451

 

일부 공공근로사업을 축소시켜야 할 이유에 대한 설문결과, 사업의 생산성이 저조하다는 비율이 55.6%로 전체의 절반이상을 차지하는 것으로 나타났고, 예산낭비 19.3%, 해당부문의 인력난 9.8% 순으로 나타났다. 반면 사업관리의 어려움 5.2%, 지역의 숙원사업이 아님 4.7%, 저소득층 참여저조 3.7%로 그 비중이 낮음을 알 수 있다.

따라서 공공근로사업을 축소시켜야 할 이유는 사업의 생산성이 낮고, 이로 인한 예산낭비가 심하고, 해당부문의 인력난이 가중된다고 판단하는 것으로 나타났다. 그런데 실업대책의 일환인 공공근로사업이 고용창출효과 보다는 사업의 생산성을 우선적으로 고려해야 한다고 판단하는 이유는 사회적으로 공공근로사업에 대한 주민들의 인식이 부정적인 것에 기인한다고 판단된다. 그러므로 공공근로사업에 대한 이러한 부정적 인식을 해소하기 위한 일환으로 사업의 생산성을 우선적으로 고려하고, 그렇지 못한 경우는 예산낭비라고 판단하는 것으로 나타났다.

 

〈표-10〉정부의 실업대책(공공근로, 취업훈련, 생활보호사업 등)의 평가

평가 지역	적극적 정부지원필요	현재실업 대책유지	시행방법에 문제많다	일시적 사업이라 한계	예산낭비 사업중단	계(N)
광역시․도청	17.6	2.9	35.3	35.3	8.8	100(34)
시․군․구청	10.7	3.3	23.6	51.2	11.2	100(420)
읍면동사무소	7.9	1.6	34.6	43.3	12.6	100(127)
계	10.5	2.9	26.7	48.5	11.4	100(581)
χ2=11.95, df=8, p=.153

 

정부가 추진중인 각종 실업대책에 대한 조사결과, 실업대책이 일시적 사업으로 시행에 많은 한계점을 갖고 있다가 48.5%, 시행방법에 문제 많다가 26.7%로 나타났다. 즉, 일시적 사업으로 인한 한계와 시행방법상의 많은 문제점을 내포하는 것으로 평가하고 있다. 또한 적극적으로 정부의 지원이 필요하다는 의견이 10.5%, 예산낭비이기에 사업을 중단해야 한다는 의견이 11.4%로 적극적 지원과 사업중단의 극단적인 의견의 비중이 비슷함을 알 수 있다. 이는 정부의 실업대책의 대한 인식의 차이가 상당히 심하다는 것을 단적으로 드러내는 것으로 보이며, 실업대란에 대한 정부의 역할의 차이에 대한 인식에 기인한다고 판단된다.

 

〈표-11〉고용안정대책 중 가장 중요한 정책

정책 지역	직업 훈련	공공근로사업	취업정보확대	고용보험확대	창업자금융자	실업자 대부	생활보호확대	실업부조지급	기타	계(N)
광역시․도청	27.3	3.0	36.4	3.0	9.1	0.0	9.1	3.0	9.1	100(33)
시․군․구청	28.5	5.5	32.5	6.2	13.6	1.7	4.5	2.9	4.5	100(418)
읍면동사무소	28.9	3.9	39.1	7.0	7.8	2.3	4.7	1.6	4.7	100(128)
계	28.5	5.0	34.2	6.2	12.1	1.7	4.8	2.6	4.8	100(579)
χ2=9.91, df=16, p=.871

 

정부의 고용안정정책 중 가장 중요한 정책에 대한 조사결과, 취업정보확대 34.2%, 직업훈련 28.5%, 창업자금융자, 12.1%의 순으로 나타났다. 이에 반해, 공공근로사업 5.0%, 생활보호확대 4.8%, 실업부조지급 2.6%로 비중이 낮게 나타났다. 이는 정부의 고용안정정책으로 취업정보확대와 알선을 통해 구인과 구직을 연결하는 것이 우선적으로 중요하다고 판단하고 있으며, 취업능력이 열악해서 노동시장에 진입이 어려운 취업애로계층에 대해서는 일정한 직업훈련을 통한 취업이나 창업을 통하는 방법이 가장 중요한 고용안정정책으로 판단하고 있으며, 공공근로사업, 생활보호확대, 실업부조지급 등은 일시적 고용안정정책으로 판단하고 있음을 알 수 있다.

 

〈표-12〉실업대책으로서의 공공근로사업의 방향성

방향성 지역	사업축소,사회안전망구축	현행유지 생산성제고	확대실시 전계층포함	SOC사업,중소기업지원투자	기 타	계(N)
광역시․도청	29.4	11.8	2.9	55.9	0.0	100(34)
시․군․구청	29.9	11.6	0.7	55.9	1.9	100(422)
읍면동사무소	25.8	3.1	0.0	69.5	1.6	100(128)
계	28.9	9.8	0.7	58.9	1.7	100(584)
χ2=15.19, df=8, p=.05

 

공공근로사업의 향후 방향성에 대한 조사결과, 공공근로사업은 SOC사업, 중소기업투자지원사업 등 생산성이 높은 사업으로 전환해야 한다가 58.9%, 공공근로사업축소, 사회안전망 구축이 필요하다가 28.9%로 나타났다. 반면 현행 사업의 유지는 9.8%, 사업확대실시 0.7%는 비중이 현저히 낮다는 것을 알 수 있다. 따라서 공공근로사업의 방향성은 생산성이 높은 사업을 중심으로 하되, 사업을 점차적으로 축소하고, 사업안전망을 구축할 수 있는 방향으로 전환하여야 한다고 판단하고 있다.

 

〈표-13〉공공근로사업의 참여자의 임금수준의 적정성

임금수준 지역	임금수준향상 생산성향상	현행임금유지 사업의 확대	임금하향조정 취로사업화	현행임금유지 취로사업화	기 타	계(N)
광역시․도청	35.3	0.0	26.5	38.2	0.0	100(34)
시․군․구청	39.5	4.6	22.4	30.4	3.1	100(415)
읍면동사무소	29.1	1.6	28.3	33.1	7.9	100(127)
계	37.0	3.6	24.0	31.4	4.0	100(576)
χ2=15.79, df=8, p=.04

 

공공근로사업의 참여자들의 임금수준에 대한 적정성여부에 대한 설문조사결과, 임금수준을 향상시키고, 사업의 생산성을 향상시키는 것이 37.0%, 현행 임금수준을 유지하면서, 사업의 생산성이 다소 낮은 취로사업화 하는 방안이 31.4%로 나타났고, 임금수준을 하향 조정을 통한 취로사업화 방안은 24.0%의 순으로 나타났다. 이를 구체적으로 계층별로 구분하여 보면, 광역시․도청과 읍면동사무소의 경우 현행임금을 유지하면서 취로사업화 하는 방안에 대하여 각각 38.2%, 33.1%로 가장 높게 나타난 반면, 시․군․구청에서는 임금수준을 향상시키고, 사업의 생산성을 높이는 방안이 39.5%로 가장 높게 나타났다. 이러한 결과는 광역시와 읍면동사무소의 경우, 공공근로사업의 관리와 운영면에서 시․군․구청보다 제한적으로 참여하고 있기 때문에 공공근로사업에 대한 참여자와 주민들의 불만에 대하여 다소 긍정적인 입장을 취하는 것으로 나타났다. 결과적으로 공무원이 근무처와 업무에 따라 공공근로사업에 대한 인식과 견해가 차이가 발생함을 알 수 있다.

 

〈표-14〉현 경제상황과 정부의 전반적 실업대책에 대한 인식과 평가

변수 근무지	공공근로예산규모의 적절성				실업문제가 지속된다			정부는 실업자를 보호해야
	평 균		F-value(sig)		평 균	F-value(sig)		평 균		F-value(sig)
광역도․시청	3.07(29)		1.365(.256)		3.62(34)	.087(.917)		3.44(34)		.898(.408)
시․군․구청	3.31(395)				3.61(418)			3.62(417)
읍면동사무소	3.36(118)				3.65(127)			3.63(128)
전체평균(n)	3.31(542)				3.62(579)			3.61(579)
변수 근무지	실업극복은 시장원칙 강화				공공근로는 대체 비판적			공공근로사업은 필수적
	평 균		F-value(sig)		평 균	F-value(sig)		평 균		F-value(sig)
광역도․시청	3.21(34)		3.328(.037)		3.79(34)	.627(.535)		2.56(34)		2.497(.083)
시․군․구청	2.81(415)				3.59(418)			2.61(418)
읍면동사무소	2.72(128)				3.58(128)			2.38(128)
전체평균(n)	2.82(577)				3.60(580)			2.56(580)
변수 근무지		공공근로는 시장임금상승					공공근로보다 실업부조가 바람직
		평 균		F-value(sig)			평 균		F-value(sig)
광역도․시청		2.50(34)		.377(.686)			2.88(34)		.503(.605)
시․군․구청		2.62(417)					2.72(415)
읍면동사무소		2.57(127)					2.67(127)
전체평균(n)		2.60(578)					2.72(576)

공무원들의 현재의 경제상황과 정부의 전반적 실업대책에 대한 인식과 평가는〈표-14〉와 같다. 전반적으로 공무원들이 부정적 측면에서 평가한 항목은 공공근로사업은 필수적(2.56), 실업극복은 시장원칙 강화(2.82), 공공근로는 시장임금의 상승(2.60), 공공근로보다 실업부조가 바람직(2.72)로 나타났고, 긍정적으로 평가한 항목은 예산규모의 적절성(3.31), 실업의 지속된다(3.62), 정부는 실업자를 보호해야(3.61), 공공근로는 대체로 비판적(3.60)으로 나타났다.

이를 종합하면, 공무원들이 실업문제이 상당기간 지속될 것으로 판단하고 있으며, 따라서 정부는 실업자를 보호해야하며, 이를 위한 방법으로 공공근로사업을 한시적으로 시행해야 한다고 판단하고 있으며 현재의 공공근로예산이 적정하다고 판단하고 있다. 일부에서 제기되는 실업극복을 위한 시장원칙강화나 공공근로가 시장임금을 상승시킨다는 견해에 대하여는 부정적인 입장을 나타내고 있다.

 

4. 정부의 실업대책의 인식과 평가에 미치는 영향에 대한 분석

 

다중회귀분석을 이용하여 정부의 실업대책의 평가에 영향을 미치는 요인을 분석하기 위하여 응답자의 ①인구사회학적 변수(성별, 연령, 학력, 성별, 근무기관, 근무지역, 근무연수), ②공무원의 업무환경에 관한 변수, ③공공근로사업에 대한 성과에 관한 변수를 독립변수로 하고 정부의 실업대책의 평가를 종속변수로 사용하였다.

독립변수 중 공무원의 업무환경에 관한 변수, 공공근로사업에 대한 변수는 여러 복합변수로 구성되어 있어 각 복합변수간의 내적 상관관계를 검증하기 위하여 신뢰도 검증(reliability test)을 실시하였다(〈표-15〉참조).

 

〈표-15〉신뢰도 분석의 결과

변수 분류	공무원의 업무환경 (TV2)				공공근로사업의 성과 (TV3)
항목의 수	13개				9개
신뢰도계수(α)	.8091				.8307
Standardized item α	.8107				.8397
개별문항이 제외 되었을 때 α값	항목	α값	항목	α값	항목	α값	항목	α값
	V21 V22 V23 V24 V25 V26	.7942 .7995 .7972 .7949 .7919 .7912	V27 V28 V29 V210 V211 V212	.7910 .7971 .7962 .7919 .8014 .8024	V31 V32 V33 V34 V35 V36	.8432 .8156 .8127 .8196 .8540 .8332	V37 V38 V39	.8337 .8427 .8237

 

공무원의 업무환경에 대한 인식과 평가를 측정하는 척도는 ①인력적절성(V21), ②교육필요성(V22), ③책임부여정도(V23), ④행정체계 단순화(V24), ⑤업무분업화(V25), ⑥부서간 연계성(V26), ⑦지자체간 상호정보교환(V27), ⑧업무량(V28), ⑨외부간섭(V29), ⑩업무여건(V210), ⑪임금수준(V211), ⑫민원발생정도(V212) 등 12개 항목으로 구성되어 있다. 이들 항목간의 내적 일관성을 나타내는 신뢰도 계수(Cronbach α)는 .8091로 매우 높은 편이며, 따라서 12개 항목 중 어떤 항목을 제외시켜도 신뢰도 계수를 낮아지고 있지 않고 있다. 따라서 공무원의 업무환경에 대한 인식을 평가하는 척도의 신뢰도가 매우 높다.

또한 독립변수들의 판별적 타당성을 검토하기 위하여 공무원의 업무환경 변수 12개와 공공근로사업의 성과변수 9개의 대하여 탐색적 요인분석의 결과를 살펴보면〈표-16〉과 같다.

공무원의 업무환경을 살펴보면, 요인 1이 전체변량의 약 32.07%, 요인 2는 전체변량의 13.45%, 요인 3이 전체변량의 9.19% 각각 설명하여 3개의 요인이 전체변량의 약 54.73%를 설명하고 있다.

공무원의 업무환경 변수 V22, V23, V24, V25, V26, V27의 각 변수를 한 개의 요인으로 하여 내부업무환경(CV1)이라 명명하였으며, 변수 V29, V210, V211, V212의 각 변수를 외부업무여건(CV2)이라 명명하였으며, 변수 V21, V28 각 인력과 업무량(CV3)이라 명명하였다. 또한 공공근로사업의 성과 변수 V31, V32, V33, V34, V35의 각 변수를 한 개의 요인으로 하여 긍정적인 인식(CV4)이라 명명하였으며, 변수 V36, V37, V38, V39의 각 변수를 부정적인 인식(CV5)이라 명명하였다.

따라서 이들 측정항목들은 모두 복합하여 하나의 복합변수를 구성하였다. 정부의 실업대책에 대한 평가에 대한 미치는 요인을 분석하기 위하여 5개의 요인을 구성하고 있는 항목들의 값을 모두 합한 후 항목수로 나눈 평균값을 다중회귀분석을 위한 독립변수로 각각 사용하였다.

 

〈표-16〉복합변수의 요인분석의 결과(Varimax Rotation)

공무원의 업무환경(TV2)					공공근로사업의 성과(TV3)
항목	Factor Loading			Community	항목	Factor Loading		Community
	요인1(CV1)	요인2(CV2)	요인3(CV3)			요인1(CV4)	요인2(CV5)
V21 V22 V23 V24 V25 V26 V27 V28 V29 V210 V211 V212	- .526 .564 .692 .635 .730 .737 - - - - -	- - - - - - - - .687 .700 .687 .752	.694 - - - - - - .684 - - - -	.595 .328 .430 .526 .545 .638 .723 .613 .595 .496 .506 .574	V31 V32 V33 V34 V35 V36 V37 V38 V39	.736 .799 .683 .629 .628 - - - -	- - - - - .708 .665 .708 .771	.670 .655 .475 .599 .557 .675 .481 .501 .651
전체변량에 대한백분율	32.07	13.45	9.19			45.71	12.76
누적백분율	32.07	45.53	54.73			45.71	58.48
주) 요인부하값이 .4이하는 -로 표시하였음

〈표-17〉은 다중회귀분석의 결과를 보여주고 있다. 독립변수를 정부의 실업대책의 평가의 대하여 회귀하였을 때, 9개의 독립변수는 종속변수(EVGU) 변량의 약 27.4%를 설명하고 있다. 9개의 독립변수 중 공공근로에 대한 긍정적 성과(CV4) 및 공공근로에 대한 부정적 성과(CV5) 등 2개의 변수가 통계적으로 유의한 것으로 나타나고 있다.

 

〈표-17〉 정부의 실업대책의 평가에 영향을 미치는 요인에 다중회귀분석(OLS) 결과

종속변수 독립변수		정부의 실업대책의 평가(EVGU)
		B			Beta		t		Sig
내부업무환경(CV1) 외부업무환경(CV2) 업무량(CV3) 공공근로에 대한 긍정적 인식(CV4) 공공근로에 대한 부정적 인식(CV5)		3.556E-02 -1.926E-02 -1.406E-02 .223 -.174			.033 -.018 -.013 .208 .048		.784 -.406 -.313 4.927 -3.608		.433 .685 .755 .000 .000
성별(1=남, 2=여) 연령 학력 근무처(1=광역,2=시군구,3=읍면동)		-.116 1.723E-02 2.183E-02 2.691E-02			.126 .067 .050 .092		-.923 .257 .439 .293		.356 .798 .661 .770
상수(Constant)		2.459					5.782		.000
R2		.274
ANOVA			SS	df		MS		F		Sig
	Regression Residual Total		47.923 590.396 638.319	9 544 553		5.325 1.085		4.906		.000

 

정부의 실업대책 전반에 대하여 평가에 대한 분석결과, 공공근로사업에 대하여 긍정적이라고 평가하는 사람일수록 정부의 실업대책이 잘 되고 있다고 평가하고 있는 반면, 공공근로사업에 대하여 부정적이라 생각하는 사람일수록 정부의 실업대책에 대한 평가를 부정적으로 하는 것으로 나타났다. 기타 공무원의 업무변수인 내․외부 업무환경변수와 업무량변수, 성별, 연령, 학력, 근무처의 변수들은 정부의 실업대책에 대한 평가에 영향을 주지 않는 것으로 나타났다.

 

Ⅴ. 결 론

 

분석결과를 간단히 정리하면, 첫째, 행정계층별로 업무환경에 대한 인식과 평가를 살펴보면, 업무량, 부서내 업무연계성, 민원발생의 정도에서 차이가 났다. 특히 부서내 업무연계성의 평가항목에서 광역시․도청(2.88), 시․군․구청(3.0), 읍면동사무소(2.65)로 광역시․도청과 읍면동사무소에 비해 시․군․구청에서 부서내의 업무연계성이 더욱 필요한 것으로 분석되었다. 또한 민원발생의 정도에서 보면 광역시․도청(2.91), 시․군․구청(3.27), 읍면동사무소(3.52), 업무량을 보면, 광역시․도청(3.56), 시․군․구청(3.75), 읍면동사무소(3.91)로 나타나 사업의 집행기관인 일선행정기관으로 일수록 지역주민의 민원발생과 업무량이 많은 것으로 나타나고 있다.

둘째, 공공근로사업에 대한 평가는 공공근로사업이 실업난을 해소하고 저소득층 생계보전에 도움이 되었다고는 평가하나, 지역개발과 경제회생, 근로의욕저하, 사기업 인력난 가중, 예산낭비, 비경제활동인구 참여 등의 부정적인 요소가 많다고 지적하고 있다. 또한 행정계층별로 구분하여 평가항목을 보면, 실업난 해소, 지역개발과 경제회생, 예산낭비, 참여자의 근로의욕저하, 비경제활동인구 참여 등에서 행정계층별로 통계적 차이가 난 반면, 저소득층 생계보전효과, 잠재적 실업자 취업유도, 사기업 인력난 가중의 문제는 통계적 차이가 나타나지 않은 것으로 나타났다.

셋째, 공공근로사업 중 확대시켜야 할 사업에 대한 조사 결과, 공공생산성 사업이 40.2%로 가장 높게 나타났고, 그 다음이 정보화사업 34.2%, 공공서비스사업 15.6%, 환경정화사업의 순으로 나타났다. 일부 공공근로사업을 확대시켜야 할 이유는 사업의 생산성과 고용창출효과, 지역복지 확대라고 나타났다. 그런데 실업대책의 일환인 공공근로사업이 고용창출효과 보다는 사업의 생산성을 우선적으로 고려해야 한다고 판단하는 이유는 사회적으로 공공근로사업에 대한 주민들의 인식이 부정적인 것에 기인한다고 판단된다. 그러므로 공공근로사업의 생산성을 높임으로써 이러한 부정적 인식을 해소할 수 있다고 판단해 공무원들이 고용창출효과 보다는 사업의 생산성을 가장 중요시하고 있는 것으로 생각된다. 또한 정부의 고용안정정책 중 가장 중요한 정책에 대한 조사결과, 취업정보확대 34.2%, 직업훈련 28.5%, 창업자금융자, 12.1%의 순으로 나타났다.

넷째, 현 경제상황에 대한 인식에서 실업문제이 상당기간 지속될 것으로 판단하고 있으며, 따라서 정부는 실업자를 보호해야 하며, 이를 위한 방법으로 공공근로사업을 한시적으로 시행해야 한다고 판단하고 있으며 현재의 공공근로예산이 적정하다고 판단하고 있다. 일부에서 제기되는 실업극복을 위한 시장원칙강화나 공공근로가 시장임금을 상승시킨다는 견해에 대하여는 부정적인 입장을 나타내고 있다. 또한 공공근로사업에 대하여 긍정적으로 평가이라고 생각하는 사람일수록 정부의 실업대책이 잘 되고 있다고 평가하고 있는 반면, 공공근로사업에 대하여 부정적이라 평가하는 사람일수록 정부의 실업대책에 대한 평가를 부정적으로 하는 것으로 나타났다.

 

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[저자소개]

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林東鎭 건국대학교 행정학박사 (논문제목: 도시정부의 생산성 평가 및 결정요인에 관한 연구(2000)), 현재 한국노동연구원 책임연구원 재직 중, 주요 관심분야: 도시 및 지방행정, 정책분석 및 평가, 환경․노동․복지정책, 주요논문으로 “근로복지연계를 통한 자활사업의 실증적 정책과제 연구”(2001), “DEA를 통한 지방정부의 생산성 측정”(2000), “직업능력개발사업의 성과측정과 정책평가”(2000) 등을 발표, 현재 한국행정학회, 한국정책학회, 한국지방정부학회, 대구․경북행정학회 정회원. Tel: 3775-0674, E-mail: ncdjlim@kli.re.kr.

 

After the financial crisis in the Winter of 1997, the Public Works Project was introduced as a crucial unemployment measure in Korea. Korean Government financed the project 3.22 trillion won and provided 1.95 million workers with public service employment until 1999.

The purpose of this paper is to investigate public servant's recognition and evaluation of Public Works Project in national wide region. For this purpose, this study surveys a random sample of public servants in national wide region as to their satisfaction, perception and evaluation about Public Works Project of Korean local government.

The policy implication from the empirical result as follows. First, the Public Works Project contributed to solve problems of unemployment and to have a chance to work to aged, low-skilled and low-educated workers in public sector. Second, Public Works Project should be continued for a while. Third, diverse self-sufficiency programs should be provided to the unemployed including job training and education, financial support for small self-employment business, self-reliance, and subsidized employment, etc.

취로사업

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